Financer la transformation urbaine : Ne laissez pas les villes seules s'en charger

Pour parvenir à des sociétés plus équitables, résilientes et à faible émission de carbone, les villes doivent apporter des changements importants à leurs infrastructures et systèmes essentiels. Mais de nombreuses recherches montrent qu'elles ne peuvent pas mobiliser seules les investissements nécessaires à ces changements majeurs. Les municipalités dépendent des niveaux supérieurs de gouvernement pour créer un environnement fiscal qui renforce leur capacité à collecter des recettes et à puiser dans des fonds externes, en particulier pour les grands projets.

Les gouvernements nationaux, quant à eux, ne peuvent pas créer à eux seuls toutes les capacités nécessaires, en particulier dans les pays en développement. Les institutions internationales de développement ont un rôle crucial à jouer dans cet effort à plusieurs niveaux, tout comme le financement du secteur privé - qui, s'il est favorisé par ces acteurs publics, pourrait être le plus grand levier de tous pour combler le déficit de financement urbain.

L'état du financement urbain

De combien d'argent les villes auront-elles besoin pour atteindre les objectifs fixés pour un monde plus durable et équitable dans l'accord de Paris, le programme de développement durable de 2030 et le nouvel agenda urbain ? Les secteurs qui doivent changer sont multiples, allant du transport public à l'utilisation des sols, en passant par le logement abordable. Par conséquent, les estimations du montant réel nécessaire pour transformer nos villes varient. Mais un consensus existe : C'est plus que ce que les villes ont actuellement à leur disposition ou pourraient générer par elles-mêmes, en particulier dans les pays moins riches. Même les gouvernements nationaux, qui financent actuellement environ 60 à 65 % des infrastructures urbaines dans les pays en développement, sont loin d'être à la hauteur des besoins de financement annuels de 4,6 à 5,1 billions de dollars par an, ce qui laisse un écart estimé à 1 à 3 billions de dollars.

Des études ont montré que les investissements privés peuvent - et doivent - contribuer à répondre à ces besoins. Selon les prévisions actuelles, ce secteur devrait contribuer à environ la moitié du déficit annuel de financement des infrastructures entre 2015 et 2030. Une partie au moins de la prescription pour les villes semble donc simple : améliorer les conditions favorables pour capter la plus grande partie possible de cet investissement privé. Cela signifie améliorer la collecte des recettes propres, assainir le bilan municipal et mettre en place des mécanismes budgétaires transparents et efficaces pour améliorer la solvabilité afin d'émettre des obligations, d'accéder à des prêts et de conclure des partenariats public-privé.

Cela est, bien sûr, plus facile à dire qu'à faire. En réalité, les coûts initiaux élevés et les longs délais de nombreux projets d'infrastructure constituent souvent des obstacles majeurs à l'investissement privé. C'est là qu'intervient le gouvernement national en tant que régulateur et catalyseur. Les gouvernements nationaux peuvent créer des environnements réglementaires positifs et contribuer à remédier aux défaillances persistantes du marché et au manque de capacités et d'expertise en matière de financement de projets municipaux, tant par les autorités locales que par les investisseurs privés. Ils peuvent également tirer parti de l'expérience plus vaste et de la profondeur financière des institutions internationales de développement.

Le gouvernement national en tant que régulateur et catalyseur

Dans son rôle de principal régulateur et de régulateur des règles, le gouvernement national détermine non seulement l'étendue des responsabilités en matière de dépenses locales et la capacité de collecte des recettes, mais il fixe également le cadre réglementaire dans lequel une ville peut ou non accéder aux capitaux d'investissement.

Prenez l'exemple de Johannesburg, la première ville d'Afrique subsaharienne à émettre à la fois une obligation municipale et une obligation verte. Le gouvernement local a pu lever des fonds sur le marché des capitaux pour faire face à un déficit en matière d'électricité, d'eau et d'infrastructures de transport dans les townships grâce à un cadre réglementaire national clair qui permet aux municipalités d'emprunter tout en dégageant le gouvernement sud-africain de toute responsabilité pour la dette contractée.

En revanche, les efforts déployés par Kampala, en Ouganda, et Dakar, au Sénégal, pour assainir leurs finances et améliorer leur cote de crédit afin de lancer des obligations municipales ont été vains. Dakar s'est heurtée à une intervention gouvernementale de dernière minute, et Kampala à des limites d'endettement légales insuffisamment élevées. Les obligations municipales sont une option pour les villes de lever des fonds sur le marché des capitaux - l'expérience préférée des municipalités américaines - mais les prêts sur mesure à long terme ne doivent pas non plus être écartés comme une option viable pour permettre le développement des infrastructures.

Le deuxième rôle que les gouvernements nationaux doivent jouer est celui de facilitateur. L'une des principales raisons de l'incapacité des villes à mobiliser des financements privés est leur manque de capacité à préparer des projets de manière à attirer les investisseurs, ainsi que leur faible solvabilité, une mesure de la confiance dans la gestion financière d'une ville.

Si les gouvernements nationaux hésitent à se porter directement garants de la dette municipale, il existe d'autres moyens pour eux de renforcer la confiance des investisseurs dans les villes. Les fonds de développement municipaux tels que le FINDETER colombien, les partenariats public-privé tels que le fonds de développement urbain du Tamil Nadu ou les mécanismes de renforcement du crédit tels que le mécanisme de financement des infrastructures en Indonésie sont des exemples de véhicules créés par les gouvernements nationaux pour mobiliser des capitaux privés, souvent en coopération avec des acteurs du secteur privé et des institutions de développement.

Les travaux récents de la Coalition pour les transitions urbaines décrivent les mécanismes et instruments de "préparation" et de mise à l'échelle des finances publiques, les deux volets d'activités nécessaires aux gouvernements nationaux pour aider les villes à accroître leurs investissements dans les infrastructures urbaines durables.

Le rôle des institutions internationales de développement

Dans les pays en développement en particulier, les ressources et l'expérience en matière de rapprochement entre les villes et les investisseurs privés sont limitées. Si les gouvernements nationaux ne veulent ou ne peuvent pas aider les villes à élaborer des projets solvables, les institutions internationales de développement peuvent intervenir à différents stades du processus.

Ces institutions fournissent directement des capitaux à certains mécanismes propres à chaque pays, comme le fonds de développement urbain du Tamil Nadu, ou se portent garantes des obligations municipales, comme la Banque mondiale l'a fait pour Johannesburg. En outre, des programmes de renforcement des capacités, tels que l'initiative de solvabilité des villes de la Banque mondiale, UrbanShift et la Plateforme mondiale pour des villes durables, travaillent avec des villes partenaires et dans le cadre d'une sensibilisation mondiale pour améliorer la planification et la gestion intégrées des villes, jetant ainsi les bases de l'accès au financement.

Au niveau des projets plus concrets, les mécanismes de préparation des projets, tels que le City Climate Finance Gap Fund, le mécanisme d'investissement des villes de l'ONU-Habitat et le C40 City Finance Facility, aident les municipalités à comprendre et à satisfaire les exigences des investisseurs et servent d'intermédiaires. Ils comblent une lacune importante, car les coûts de préparation des projets sont estimés à 3-10% des coûts d'investissement totaux des projets et ont peu de chances d'être couverts par les investisseurs.

Bien qu'il s'agisse d'un phénomène relativement récent, ces facilités de préparation de projets sont prometteuses. Les 20 projets qui ont reçu à ce jour le soutien du C40 City Finance Facility représentent un potentiel d'investissement cumulé de 650 millions de dollars dans des infrastructures urbaines à l'épreuve du climat et inspirent des répliques dans le monde entier. En 2021, par exemple, le ministère équatorien du logement a lancé un appel à propositions de financement climatique, les lauréats recevant une assistance technique pour faire avancer leurs projets jusqu'à un stade bancable et les présentant au Forum urbain mondial en juin.

Action à long terme et à plusieurs niveaux

Il est clair qu'il existe à la fois une demande et une offre de financement d'infrastructures urbaines durables, mais la déconnexion entre les deux est actuellement si forte qu'il est peu probable que nous assistions de sitôt à un déluge de transactions entre investisseurs et municipalités basées sur le marché. Une action à long terme et à plusieurs niveaux, du local au national et au mondial, est essentielle pour construire des villes plus durables et équitables, comme le souligne le Rapport sur les ressources mondiales, Vers une ville plus égalitaire.

Si les villes doivent prendre l'initiative d'accroître les investissements dans les services et infrastructures urbains, les gouvernements nationaux doivent jouer un rôle actif en canalisant les fonds internationaux et les fonds nationaux affectés. Lorsque les villes possèdent de solides capacités de gouvernance et de gestion financière, les gouvernements nationaux doivent se concentrer sur la création d'environnements réglementaires favorables. La communauté internationale doit intensifier ses différents volets de soutien direct aux collectivités locales et assurer la continuité des dispositifs de préparation des projets et de renforcement des capacités. Enfin, le secteur privé, en plus d'accorder la priorité à l'investissement durable, doit aider à développer des structures de financement et des véhicules d'investissement novateurs qui tiennent compte des circonstances spécifiques de l'investissement dans les infrastructures urbaines et de l'énorme besoin du moment.

Julia Gaus est une jeune professionnelle de la coopération au développement, GIZ, et ancienne chercheuse invitée dans l'équipe de recherche et d'échange de connaissances de WRI Ross Center for Sustainable Cities.